En resumen: El presidente Rodrigo Chaves anunció que su Gobierno presentó un proyecto de ley para que los ingresos propios de instituciones del Estado no estén sujetos a la regla fiscal y negó que la propuesta estaría “flexibilizando el gasto público”. El mandatario omitió que el proyecto de ley incluye dos cambios adicionales a la regla fiscal que sí permitirían un aumento del gasto público.
La iniciativa de ley (expediente 23.330) de la administración Chaves Robles pretende excluir del control de la regla fiscal el gasto por intereses de la deuda pública, que representa casi 20% del presupuesto del Gobierno Central. Además, el proyecto excluiría la inversión de capital del tope al gasto cuando la deuda es superior a 60% del Producto Interno Bruto (PIB).
La posible exclusión del gasto por intereses del cálculo de la regla fiscal fue calificada como “apropiada” por el exviceministro de Ingresos del Ministerio de Hacienda, Fernando Rodríguez, quien reconoció a Doble Check que la medida sí permitiría un aumento en el gasto público. El exministro de Hacienda, Elian Villegas, coincidió en que la iniciativa del Gobierno puede flexibilizar el gasto.
Doble Check envió consultas a Casa Presidencial y al Ministerio de Hacienda pero no se obtuvo respuesta.
¿Qué dijo el Gobierno?
El 7 de septiembre, la administración Chaves Robles anunció la presentación de un proyecto de ley ante la Asamblea Legislativa para modificar la regla fiscal.
En una conferencia de prensa en Casa Presidencial, Rodrigo Chaves describió que la iniciativa “es una reforma de mero sentido común para que las instituciones cuyo gasto corriente es financiado con actividades comerciales o ingresos de otra naturaleza que no sean gastos fiscales puedan ejercer el gasto para el cual se justifican tributos específicos e ingresos comerciales específicos”.
El ministro de Hacienda, Nogui Acosta, agregó ejemplos de instituciones con ese tipo de ingresos, como la Fábrica Nacional de Licores (Fanal). “En ese sentido, tenemos claridad del objetivo de la regla fiscal, que es contener el gasto público, mantener el crecimiento del Estado y, desde ese punto de vista, con esta reforma no se está afectando ese objetivo fundamental para poder asegurar las finanzas sanas”, justificó el ministro Acosta.
El presidente advirtió que “entonces, no estamos flexibilizando el gasto público; mucho menos, tratando de aumentarlo”.
Primero: ¿qué es la regla fiscal?
La regla fiscal es un límite al crecimiento del gasto corriente y del gasto total del Estado. La medida fue creada en la Ley de fortalecimiento de las finanzas públicas (N° 9.635), que fue aprobada por el Congreso en diciembre del 2018. La regla fiscal establece que el crecimiento del gasto corriente de las entidades del sector público está determinado por el nivel de deuda del Gobierno Central como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) y el crecimiento promedio del PIB nominal en los cuatro años anteriores.
La regla fiscal aplica a las instituciones del Sector Público no financiero, exceptuando a los gobiernos locales.
Anuncio omiso
El presidente Chaves y el ministro de Hacienda omitieron que el proyecto de ley que anunciaron el 7 de septiembre incluye cambios adicionales a la reforma fiscal, por medio de modificaciones a los artículos 6 y 11 de la Ley de fortalecimiento de las finanzas públicas.
El proyecto de ley establece una edición del artículo 6 “a efectos de que se establezca la exclusión del pago de intereses y comisiones del presupuesto de la República del cómputo de la regla fiscal”. Es decir, la propuesta excluye la partida de gasto de intereses y comisiones del control presupuestario, la cual representa 19,5% del presupuesto nacional del 2022.
El Gobierno también pretende modificar el inciso D del artículo 11 de la norma. Actualmente, ese inciso establece que, cuando la deuda “sea igual o mayor al sesenta por ciento (60%) del PIB, el crecimiento interanual del gasto total no sobrepasará el sesenta y cinco por ciento (65%) del promedio del crecimiento del PIB nominal”. La propuesta modifica este inciso para que el gasto de capital, —como la compra de maquinaria o edificios— no sea parte de esa restricción en el crecimiento del gasto, justificando que “la recuperación económica del país requiere darle prioridad a la inversión pública”.
Medidas que facilitan el gasto público
Las dos propuestas para modificar la regla fiscal que el Gobierno omitió al anunciar su proyecto de ley sí pueden incrementar el gasto público. Así lo señalaron a Doble Check el exministro de Hacienda (2020-2022), Elian Villegas; y el exviceministro de Ingresos de ese ministerio (2014-2017), Fernando Rodríguez.
Según Rodríguez, la propuesta del Gobierno de excluir el pago de intereses de la regla fiscal es “apropiada” porque “el gasto en intereses y comisiones no puede ser controlado por el Ejecutivo, ya que depende de factores externos como el tamaño de la deuda y las tasas de interés.”
El artículo 9 del Título IV de la Ley 9.635 determina un “límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno Central con el PIB”. La administración Chaves Robles justifica en su proyecto de ley que el hecho de que la “tasa de crecimiento que admite la regla fiscal es una fracción del crecimiento de la producción nominal” y que esta “no permite ni siquiera cubrir los costos del aumento en los precios”, lo cual ha generado un estrujamiento en el gasto en el resto de partidas del presupuesto nacional.
Para este año, la regla fiscal estableció que el gasto de todo el Sector Público no podía incrementar más de 1,96%. Sin embargo, el incremento en el pago de intereses y comisiones fue de 4,2% respecto al año anterior.
Adicionalmente, el Presupuesto Nacional del 2023 prevé un crecimiento interanual de 11,6% en el pago de intereses y comisiones, mientras que el límite de aumento del gasto permitido por la regla fiscal es de 2,56%.
Elian Villegas afirmó que “el pago de intereses es uno de los componentes principales en el presupuesto público” y que “en la medida que se separen los intereses de la regla, se está abriendo espacio para incrementar el gasto”. Villegas fue ministro de Hacienda de la administración Alvarado Quesada después de que Rodrigo Chaves renunciara a ese cargo en mayo del 2020.
“La flexibilización de la regla [fiscal] siempre abre esas posibilidades. Cualquier proyecto de ley para flexibilizar la regla tiene una finalidad implícita y explícita, y es incrementar el gasto de distintas maneras”, añadió Villegas.
Cambio para instituciones con ingresos propios
La modificación que sí dio a conocer el presidente Chaves propone que los recursos provenientes de ingresos propios de las instituciones no estén sujetos a la regla fiscal, ya que no afectan el déficit del Gobierno Central.
Actualmente, el artículo 6 de la ley establece que “toda empresa pública que participe de forma directa en cualquier actividad abierta al régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad” queda exenta del ámbito de cobertura de la regla fiscal. La propuesta del Gobierno es que dicha excepción abarque por igual a toda empresa pública, así como a las instituciones autónomas con actividades comerciales.
Fernando Rodríguez describió ese posible cambio como “adecuado y necesario” e indicó que la Contraloría General de la República ha señalado problemas de algunas instituciones para alcanzar un nivel satisfactorio de ejecución presupuestaria.