En resumen: El Poder Ejecutivo ha afirmado que los edificios de Ciudad Gobierno serán transferidos al Estado costarricense tras 25 años de un contrato de arrendamiento con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Sin embargo, un documento del BCIE contradice ese discurso oficial.
Doble Check tuvo acceso al memorando completo que el representante del BCIE en Costa Rica envió a la administración Chaves Robles en septiembre del 2023. En ese documento, el BCIE niega que la transferencia de los edificios esté definida desde la suscripción del contrato, y solamente la plantea como una “condición posible” a futuro.
El Ejecutivo propone la construcción de decenas de edificios para instituciones públicas por medio de un crédito de $450 millones del BCIE. El memorando de esa entidad también descarta con un “no” rotundo la opción de compra de los edificios.
El BCIE insistió en que el memorando no contradice su posición sobre Ciudad Gobierno. La entidad indicó a Doble Check que el Gobierno puede pedirle que siga operando y manteniendo los edificios después de los 25 años de arrendamiento, sin que estos sean propiedad del BCIE porque “ya serían del Estado de Costa Rica”.
Actualmente, no consta en el expediente de Ciudad Gobierno un documento adicional que defina y respalde cómo se daría un traspaso de los inmuebles cuando hayan pasado los 25 años de arrendamiento. El BCIE respondió a Doble Check que “todas estas situaciones se trasladarán a un contrato de arrendamiento cuando el Poder Ejecutivo nos dé instrucción sobre cuál sería nuestra participación en este proyecto”.
Por otro lado, la iniciativa prevé levantar Ciudad Gobierno en terrenos públicos del centro de San José bajo la figura de “arrendamiento operativo para un bien inmueble”. La Contraloría General de la República advirtió que el marco normativo actual no permite esa posibilidad expresamente.
La Contraloría no se refirió al memorando por tener una investigación en curso. Ante consultas de Doble Check, Mideplan confirmó la existencia del memorando del BCIE pero negó que este contradiga la postura oficial del Poder Ejecutivo.
¿Qué es Ciudad Gobierno?
Ciudad Gobierno es la propuesta de construir un conjunto de edificios para decenas de instituciones estatales. La iniciativa pretende centralizar los servicios de dichas instituciones y reducir el gasto público por alquileres de infraestructura.
El proyecto surgió en el 2014 durante la administración Solís Rivera y fue retomado por el Gobierno de Rodrigo Chaves. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan) coordina la propuesta actual en una comisión. La administración Chaves Robles propone construir la Ciudad Gobierno en terrenos públicos en el centro de San José.
Mideplan propone financiar la obra con un crédito de $450 millones del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Según el Gobierno, el BCIE sería responsable de desarrollar, administrar y arrendar los edificios por 25 años bajo la modalidad de “compra y arrendamiento de bienes inmuebles”, con base en el artículo 67 de la Ley General de Contratación Pública (LGCP) y recurriendo a un “arrendamiento operativo”.
Además, el Gobierno sostiene que los edificios pasarían a ser propiedad del Estado al cumplirse los 25 años de arrendamiento al BCIE.
Anuncio sobre edificios de Ciudad Gobierno
La ministra de Mideplan, Laura Fernández, ha afirmado que los edificios de Ciudad Gobierno pasarían a manos del Estado costarricense luego de los 25 años del contrato de arrendamiento con el BCIE.
Así lo explicó Fernández durante la cadena nacional del 3 de diciembre del 2023:
“Con esta opción, el BCIE estaría invirtiendo $450 millones en construir y operar estos edificios. El país solamente pondría el terreno y durante 25 años le estaríamos pagando al BCIE un monto inicial de alrededor de $33 millones que, conforme pasa el tiempo, se va disminuyendo; de forma tal, Presidente, que el primer año nos ahorraríamos $17 millones, pero ese ahorro iría incrementándose con el paso del tiempo. De forma tal que, al cumplirse el plazo total, los edificios serían propiedad del Estado, y así seríamos nosotros los dueños de nuestros edificios y no pagaríamos un cinco más en alquileres para estas instituciones”, dijo la ministra.
Denuncia sobre Ciudad Gobierno
En septiembre del 2023, la Contraloría General de la República (CGR) anunció que comenzó a revisar una denuncia sobre la propuesta actual de Ciudad Gobierno.
El 4 de septiembre pasado, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR emitió un oficio de advertencia sobre el trámite de Ciudad Gobierno (DFOE-FIP-0354), dirigido a la jerarca de Mideplan y al ministro de Hacienda, Nogui Acosta. La Contraloría informó de falencias en la propuesta que el Gobierno había desarrollado hasta ese momento.
Misiva no define la transferencia de edificios
El Poder Ejecutivo ha asegurado públicamente que los edificios de Ciudad Gobierno serían del Estado después de 25 años de arrendamiento. Sin embargo, un memorando que el BCIE envió al Gobierno en septiembre pasado niega que esa condición esté definida desde la suscripción del contrato, y solamente la plantea como una “condición posible” a futuro.
Doble Check posee una copia completa de dicho memorando, el cual forma parte del expediente que el Poder Ejecutivo ha preparado para Ciudad Gobierno. Un fragmento de ese documento fue divulgado por CR Hoy el 2 de febrero. La misiva fue enviada a la comisión de Ciudad Gobierno el 1 de septiembre anterior y contiene la firma de Álvaro Alfaro, representante del BCIE en Costa Rica. El documento está marcado como “confidencial externo”.
Esa comunicación interna entre el BCIE y el Poder Ejecutivo difiere de la postura oficial de esas instituciones sobre Ciudad Gobierno.
El documento de seis páginas describe aspectos generales de las construcciones, la propuesta de operación del BCIE, el entendimiento general del banco sobre el proyecto y sus beneficios, una evaluación financiera y consideraciones finales sobre el posible contrato de arrendamiento.
En un recuadro de “nuestra propuesta de operación”, el BCIE establece con un rotundo “no” que el proyecto carece de opción de compra y de transferencia de las edificaciones al final del contrato.
“La transferencia de propiedad al final del contrato se determina que no se efectúa porque es una decisión que no se estaría adoptando desde la suscripción de la contratación”, señaló el BCIE al pie de ese recuadro.
Seguidamente en el documento, el BCIE añade que la transferencia de los edificios de Ciudad Gobierno al Estado es “una condición posible” que dependerá de las decisiones que tome una próxima administración después de un cuarto de siglo de alquilar las edificaciones.
La gerente de la División de Fiscalización de la Contraloría, Amelia Jiménez, le advirtió al presidente Chaves y a miembros de su gabinete –en una reunión el 1 de febrero– que el BCIE descartaba la devolución de los edificios al Estado, según el expediente de Ciudad Gobierno.
“Lo que nosotros habíamos visto en su momento es que había la intención de que, una vez que finalizara el proyecto […] se le iba a entregar la construcción a la Administración, cosa que nos parece que es obvia porque son en terrenos del Estado, pero la última oferta que vemos del BCIE en los expedientes es que dicen claramente que no hay devolución, que no hay opción de compra al final”, señaló Jiménez en la reunión del 1 de febrero. Los representantes del Ejecutivo no refutaron el señalamiento.
Una “condición posible” sin instrucciones
El memorando del BCIE describe el traspaso de los edificios de Ciudad Gobierno al Estado como “una condición posible” a futuro. El BCIE indicó a Doble Check que la transferencia luego de 25 años de arrendamiento “no es un proceso automático” pero insistió en que las edificaciones sí serían propiedad estatal.
Sin embargo, la entidad no ha establecido condiciones puntuales sobre cómo se concretaría dicha posibilidad.
Esta es la manera en que el BCIE se refirió a una posible transferencia de las edificaciones en el memorando de septiembre anterior:
“Es decir, es una condición posible, pero depende del contexto que el Gobierno de ese momento y el BCIE determinen con respecto al complejo inmobiliario, sea porque se pueda impulsar mejoras al complejo, las prórrogas tácitas que permitan gestionar la operación y mantenimiento del complejo, o bien, la transferencia de los inmuebles del contrato. Todo lo anterior, según las decisiones gubernamentales conforme a la realidad financiera de ese momento y, previo conocimiento y aprobación del Directorio”, indicó el BCIE en el documento.
De acuerdo con el BCIE, el Gobierno puede pedirle a esa entidad que siga dando los servicios de operación y mantenimiento de los edificios después de los 25 años de arrendamiento, “sin que éstos sigan siendo propiedad del BCIE porque ya serían del Estado de Costa Rica”. Esa fue la respuesta que dio el banco ante consultas de Doble Check.
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Abrir en una nueva pestaña “En el memorando mencionado se trató de explicar que, al término de los 25 años de contrato, el Gobierno tendrá la decisión de renovarlo, o no. Esta renovación sería [sic.] únicamente relacionada al mantenimiento y operación del inmueble, sin incluir el componente de arriendo de la infraestructura, y tendría que ser aprobado como una nueva operación por parte del Directorio del BCIE”, indicó la entidad el 15 de febrero.
Doble Check le pidió al BCIE una aclaración sobre qué es una “condición posible” según el memorando que es parte del expediente de Ciudad Gobierno. Se le consultó a la entidad internacional si existe un documento adicional que establezca instrucciones puntuales sobre cómo se daría esa posibilidad, pues el memorando de septiembre carece de detalles.
El BCIE respondió el 5 de marzo que “todas estas situaciones se trasladarán a un contrato de arrendamiento cuando el Poder Ejecutivo nos dé instrucción sobre cuál sería nuestra participación en este proyecto de acuerdo al marco normativo nacional”.
La entidad internacional también sostuvo que el Estado estaría facultado a comprar los edificios de Ciudad Gobierno, aunque el memorando interno que envió al Poder Ejecutivo niega que haya una opción de compra.
Advertencia por uso de terrenos públicos
El Poder Ejecutivo prevé construir Ciudad Gobierno en terrenos ubicados entre las calles 10 y 11 y la avenida 20 del centro de San José, que pertenecen al Estado. La Contraloría advirtió que esa proposición es inviable y que el Estado se convertiría en arrendador y arrendatario en esas propiedades.
El Gobierno ha basado la propuesta en el artículo 67 de la Ley General de Contratación Pública (LGCP), que establece la posibilidad de que la Administración compre o arriende bienes inmuebles sin tener que emplear procedimientos ordinarios como la licitación pública.
Laura Fernández anunció que el Gobierno eligió ese vehículo financiero en la conferencia de prensa de Casa Presidencial del 29 de noviembre anterior. La jerarca aseguró que “nos decantamos por el arrendamiento operativo del 67, no por casualidad, sino porque nos genera un ahorro de más de $17 millones al año”.
Para utilizar el artículo 67, la Administración debe demostrar que la opción elegida es la más viable y rentable, tener un avalúo, realizar un estudio de mercado que demuestre la idoneidad del bien, y contar con un oficio o resolución donde el jerarca de la institución correspondiente justifique por qué se opta por la compra o arrendamiento, según corresponda.
Sin embargo, la Contraloría le advirtió al Gobierno que, entre otras falencias, el uso de terrenos que ya pertenecen al Estado para la compra y arrendamiento de bienes inmuebles no es posible según el texto de esa norma, ya que el artículo no lo permite expresamente. Además, la Contraloría señaló que el Estado tendría que convertirse en arrendador y arrendatario al mismo tiempo.
“No obstante, en el presente caso no es posible recurrir a la citada figura de arrendamiento, en tanto el inmueble sobre el cual se pretende desarrollar la construcción del proyecto ya es propiedad del Estado; por lo que éste actuaría como arrendador y arrendatario de dicho bien, lo cual no es jurídicamente viable en el supuesto establecido en el artículo 67 de la LGCP”, recalcó la CGR en el oficio de advertencia que envió al Poder Ejecutivo.
Ante esta advertencia, Nogui Acosta refutó que el Estado no estaba “alquilándole el suelo” al BCIE, sino “arrendando lo que se va a construir encima de ese terreno”. Así lo explicó en la reunión del 1 de febrero entre representantes de la CGR y del Gobierno.
El BCIE le comunicó a Doble Check que “los terrenos siempre son y serán del Estado costarricense y, por esta razón, al BCIE lo que se le daría únicamente es un permiso de uso”. Tal “permiso de uso” de suelos no consta en las consideraciones del memorando que el BCIE remitió a la comisión de Ciudad Gobierno en septiembre anterior.
Erick Solano, abogado y docente de Derecho Administrativo en la Universidad de Costa Rica (UCR), explicó a Doble Check que, debido al principio de legalidad, no se podría optar por un permiso de uso de suelo porque el artículo 67 de la LGCP no contempla la opción explícitamente.
“En todo lo concerniente a Administraciones Públicas, prevalece el principio de legalidad, que, en sencillo, exige que las Administraciones únicamente hagan lo que la normativa expresamente les permite. No cabe –como mal lo interpreta el Presidente de la República– que si la ley no se lo prohíbe de manera explícita, entonces se puede hacer”, explicó Solano.
El especialista en Derecho Administrativo explicó que el Poder Ejecutivo podría formular, entonces, un cambio al artículo 67 de la LGCP para que la norma incluya expresamente la opción de arrendamiento de obra constructiva sobre terrenos públicos y la compra de los edificios al final del arrendamiento.
Después de la advertencia que emitió la Contraloría, el presidente Chaves y la ministra Fernández anunciaron dos proyectos de ley para que la Asamblea Legislativa haga una interpretación auténtica de los artículos 66 y 77 (expediente 24.100) o modifique estos mismos artículos (expediente 24.099), con el fin de desarrollar Ciudad Gobierno del modo en que lo han propuesto.
Respecto al traspaso de los edificios al final del contrato, Solano explicó a Doble Check que, según la misma redacción del artículo 67, el Estado tendría únicamente las siguientes opciones: 1) optar por un arrendamiento simple, 2) elegir un arrendamiento y luego comprar el inmueble o 3) comprar el inmueble.
Según Solano, el Gobierno no tiene actualmente la opción de alquilar los edificios al BCIE y luego recibirlos de forma automática cuando termine el contrato con base en el artículo 67, pues la norma tampoco lo menciona de forma explícita.
