En resumen: El Poder Ejecutivo ha defendido la viabilidad del proyecto de Ciudad Gobierno comparándolo con tres contratos previos que, según sus declaraciones, no fueron objetados por la Contraloría General de la República (CGR) al usar figuras similares de arrendamiento. Sin embargo, los ejemplos presentados no son equivalentes al proyecto actual de Ciudad Gobierno.
Uno de los casos involucra la compra de un terreno del Poder Judicial, y otro es un contrato de alquiler de esa institución. Ninguno de esos contratos implicó la cesión del derecho de uso de terrenos públicos a un tercero para la construcción de una obra que luego sería alquilada por el Estado, como se plantea en Ciudad Gobierno.
El tercer ejemplo parece más cercano pero tiene diferencias sustanciales. En ese caso, el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR) cedió el usufructo de un terreno al fondo de inversión administrado por una subsidiaria del mismo banco, y el edificio construido ahora es alquilado por el BNCR. A diferencia del proyecto Ciudad Gobierno, esta operación se realizó completamente dentro del conglomerado estatal, bajo un marco legal anterior que ya está derogado.
El Gobierno acusa a la Contraloría de actuar de manera arbitraria dependiendo de la institución que presenta un proyecto, pero esta acusación carece de fundamento según los ejemplos revisados. El esquema del BNCR se realizó bajo una legislación previa que implicaba un proceso diferente, y los casos del Poder Judicial no son comparables por sus características.
Casos expuestos por el Gobierno
En la conferencia del prensa de Casa Presidencial del miércoles 17 de julio, la ministra de la Presidencia, Laura Fernández, presentó tres contratos públicos donde, según ella, se usó la figura del arrendamiento operativo por parte del Poder Judicial y el BNCR.
La jerarca y el presidente de la República, Rodrigo Chaves, usaron esos ejemplos para cuestionar la postura de la Contraloría sobre el proyecto de Ciudad Gobierno. Fernández afirmó que la CGR no había objetado los contratos en los casos mencionados, a diferencia de su postura frente a la iniciativa del Ejecutivo.
“Es decir, es equivalente a Ciudad Gobierno y ella [la CGR] dijo ‘dele, ni me pregunte’; pero cuando llegó a Ciudad Gobierno, nadie le preguntó pero tomó la iniciativa de ‘páreme esto’”, agregó Chaves.
Fernández adujo que las instituciones vinculadas con los ejemplos que estaba presentando no habían cometido una irregularidad, sino que siguieron los procesos que la normativa les permitía, tal como lo pretende el Ejecutivo con Ciudad Gobierno según ella.
La ministra de la Presidencia no dio detalles completos sobre los contratos y leyó extractos de las comunicaciones entre la Contraloría y las instituciones involucradas sin dar contexto. Los jerarcas instaron a la prensa a que examinara los ejemplos presentados: cuando Doble Check solicitó estos documentos, Casa Presidencial solo entregó cuatro archivos relacionados con solo uno de los contratos, y no ofreció documentación sobre los otros dos ejemplos mencionados.
Los casos mencionados por Presidencia son:
- Un contrato de arrendamiento con opción de compra del edificio Impala, en Sabana Sur, el cual fue firmado en 2016 para alojar a la Sala Constitucional durante las obras de reforzamiento del edificio de la Corte Suprema de Justicia. Aunque se alquiló el edificio, la compra no se concretó años después porque el dueño rechazó la oferta del Poder Judicial.
- Un contrato, con orden de inicio en 2022, para comprar un terreno al costado este del edificio Torre Judicial, en San José, donde se construirá un nuevo edificio para la Sala Constitucional, cuyo desarrollo aún se gestiona por un fideicomiso inmobiliario que maneja el Banco de Costa Rica (BCR) a favor del Poder Judicial.
- Una autorización extendida por la Contraloría para el traspaso de un usufructo de un terreno del Banco Nacional de Costa Rica (BNCR), hacia un fondo inmobiliario administrado por la Sociedad Administradora de Fondos de Inversión del banco (BN-SAFI), para construir un centro de datos en Santo Domingo de Heredia que luego sería alquilado por el mismo banco desde 2017.
Diferencia 1: Ciudad Gobierno se pagaría con deuda
La ministra Fernández argumenta que el contrato de Ciudad Gobierno sería un arrendamiento operativo; es decir, un simple alquiler donde se paga por el uso del bien sin adquirirlo.
En realidad, la propuesta encaja en la definición de un arrendamiento financiero: el Gobierno asume una deuda y los pagos mensuales no solo cubren el alquiler, sino que abonan a la futura adquisición de la propiedad, algo que la Contraloría ha objetado como incompatible con la definición de arrendamiento operativo.
Ante consultas de Doble Check, la CGR afirmó que el contrato de Ciudad Gobierno “constituye una obligación que tiene que pagar el Estado por el costo de los edificios”. La Contraloría también indicó que no hay claridad de que los edificios y los terrenos volverían eventualmente a manos del Estado, con base en la documentación que el Ejecutivo ha presentado. Presidencia no contestó a Doble Check por qué considera que el contrato de Ciudad Gobierno sería un arrendamiento operativo.
En contraste, dos de los tres ejemplos presentados por el Ejecutivo —el alquiler del Edificio Impala y el contrato con BN-SAFI— funcionan como alquileres operativos porque las instituciones solo pagan por el uso de los edificios sin amortizar una deuda, a pesar de que fueron descritos como arrendamientos con opción de compra. La opción de compra fue planteada como una posibilidad al firmar los contratos pero no se ha concretado en el inmueble de BN-SAFI, y ya se descartó en el caso del edificio de la Sala Constitucional. Por eso, el Poder Judicial optará por adquirir directamente un terreno.
Diferencia 2: Compra de terreno para Sala no será un alquiler
El Poder Judicial está en proceso de comprar un lote a un tercero para el nuevo edificio de la Sala Constitucional. Ese contrato no incluye los servicios de diseño ni construcción, y tampoco implicaría adquirir un edificio ya construido.
El contrato que el Ejecutivo equipara con Ciudad Gobierno solo implicaría la compra del terreno por medio del artículo 67 de la Ley General de Contratación Pública (LGCP), el cual le permite a las instituciones del Estado comprar o arrendar bienes inmuebles a terceros sin recurrir a procedimientos ordinarios como las licitaciones. La posterior construcción del edificio sí implicará la apertura de una licitación, confirmó el Poder Judicial a Doble Check.
El caso no es equiparable a la intención de otorgar el derecho de uso de terrenos públicos a un tercero para la construcción de una obra que el Ejecutivo alquilaría después, como propone la administración Chaves Robles para Ciudad Gobierno.
Diferencia 3: Gobierno busca seleccionar un proveedor, no un inmueble
El Ejecutivo planea hacer Ciudad Gobierno en terrenos del Estado, sin un concurso público, usando un modelo financiero denominado Construir, Arrendar, Transferir con el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). Para ello, el Gobierno propone aplicar el mencionado artículo 67 de la LGCP. No obstante, la Contraloría ha advertido que dicha vía no es aplicable en ese caso.
En una respuesta a Doble Check, la Contraloría señaló que el Gobierno no busca seleccionar un terreno o edificio con ese contrato, sino un proveedor. Esa entidad obtendría el derecho de usar terrenos públicos para diseñar, construir y posteriormente alquilar los edificios al Gobierno y a terceros, con el fin de recuperar su inversión y obtener ganancias.
En los casos expuestos por Presidencia, el Poder Judicial sí escoge inmuebles, en lugar de proveedores. Para el caso del BNCR, la institución desarrolla el contrato en el marco del mismo conglomerado estatal, cediendo el usufructo de un terreno a un patrimonio separado del mismo banco. El banco abrió un concurso aparte, por licitación, para escoger a una empresa diseñadora del proyecto, cuyos planos cedió después al fondo de inversión inmobiliaria para su desarrollo.
Diferencia 4: Las leyes cambiaron
Dos de los contratos mencionados por el Gobierno se realizaron bajo el marco de la Ley de Contratación Administrativa (LCA), la cual estuvo vigente hasta diciembre de 2022. Esa ley permitía el uso de contratos no contemplados explícitamente en su texto, siempre que se obtuviera la autorización previa de la Contraloría. En contraste, el proyecto Ciudad Gobierno se rige por la nueva Ley General de Contratación Pública (LGCP), que incluye nuevos tipos de contratos que antes se consideraban excepcionales, reduciendo así la necesidad de intervención de la CGR.
Ese es un contexto necesario para entender las diferencias en el trámite de los contratos y de la intervención de Contraloría. Erick Solano, profesor de la Maestría en Derecho Público de la UCR y experto en contratación pública, señaló que la nueva LGCP integra modalidades contractuales que antes no estaban explícitamente reguladas en la ley de contratación, como los arrendamientos operativos y los fideicomisos.
La nueva ley redujo esa dependencia de la Contraloría, otorgando a las administraciones públicas mayor autonomía en sus decisiones. Solano caracterizó a la LGCP como un esfuerzo por “quitarle los ruedines a la bicicleta”, permitiendo que las instituciones operen con más independencia, aunque bajo la vigilancia y posible intervención de la Contraloría cuando sea necesario.
Diferencia 5: Ciudad Gobierno generó una denuncia
En el caso de Ciudad Gobierno, la intervención de la Contraloría proviene de una denuncia que obligó su actuación. En contraste, ninguno de los otros ejemplos citados por el Ejecutivo generó denuncias similares, lo que explica la ausencia de intervención preventiva por parte de la Contraloría.
Las instituciones relacionadas con los ejemplos citados por el Ejecutivo sí presentaron solicitudes de autorización bajo los requisitos de la antigua Ley de Contratación Administrativa, pero Contraloría no fue alertada de ninguna anomalía que activara una revisión preventiva. Así lo confirmó esa entidad a Doble Check.
Diferencia 6: Se desconoce cómo el Gobierno escogió al BCIE
La Contraloría indicó que desconoce los criterios que Casa Presidencial usó para seleccionar al BCIE como potencial desarrollador de Ciudad Gobierno, ya que la documentación no ha sido divulgada. Además, el Ejecutivo no ha presentado un avalúo que justifique el precio del arrendamiento ni un estudio de necesidades. Tampoco se cuenta con un análisis financiero que demuestre que esta es la mejor opción desde el punto de vista legal, económico y financiero. Doble Check solicitó los documentos a Casa Presidencial, pero no se obtuvo respuesta.
Por otra parte, los casos del Poder Judicial que expuso Presidencia son proyectos consumados o en desarrollo que cuentan con estudios de necesidades, estudios de mercado, avalúos y decisiones razonadas que respaldan las acciones tomadas por sus departamentos de contratación. Así lo indicaron las instituciones involucradas.
Pablo Montes de Oca, gerente general de BN Fondos, informó a Doble Check de que el Banco Nacional hizo un análisis y un caso de negocio antes de optar por el modelo de Fondo de Desarrollo para su proyecto. El banco evaluó distintas alternativas y concluyó que la figura del fondo de inversión inmobiliario era la más conveniente. Además, el banco realizó estudios previos que confirmaron la idoneidad de un terreno en Santo Domingo de Heredia para el centro de datos, y un estudio financiero respaldó la viabilidad de la iniciativa.