En resumen: Pilar Cisneros publicó un video ampliamente divulgado en redes sociales en octubre pasado. Sus comentarios tuvieron un tono de denuncia dirigida a la clase política en el contexto de los apuros financieros del país agravados por la pandemia por la COVID-19.
La periodista se enfocó en temas relacionados con gasto público y recaudación fiscal. El comentario de Cisneros contenía opiniones apoyadas en varios datos. Este chequeo no se ocupa de las primeras, sino de los segundos.
La periodista afirmó que si Costa Rica eliminara las exoneraciones a grupos poderosos podría pagar todo el déficit fiscal. Su afirmación es incorrecta. También destaca dos afirmaciones engañosas: que la inversión de Costa Rica para atender la pobreza no ha permitido reducirla y que los ingresos promedio del sector público son tres veces más altos que en el sector privado.
Doble Check también verificó otras afirmaciones verdaderas de la periodista: es cierto que los sistemas informáticos de Hacienda son antiguos y obsoletos (algo que ha concedido la propia cartera), es cierto que la administración Arias Sánchez desencadenó un gasto público que creció inercialmente hasta la fecha, o que casi la mitad del presupuesto nacional se dedica al pago de deuda.
Revisemos las exoneraciones
Afirmación: 192 leyes exoneran del pago de tributos a una serie de grupos poderosos. Solo quitar esas exoneraciones, que equivalen a un 5,57% del PIB permitiría pagar el déficit fiscal sin nuevos impuestos.
Falso. La afirmación es imprecisa y exagerada. Cisneros enreda dos datos sin relación entre sí: las 192 leyes y la magnitud total de las exoneraciones.
Las 192 leyes (en realidad son 193) exoneran impuestos para bienes importados. Esta exoneración no representa ni cerca del 5,57% del PIB. Representaba solo 0,20% del PIB para el 2017. Y decimos “solo” a pesar de que sí, es un montón de dinero.
De esas exoneraciones se benefician el Gobierno, las misiones internacionales y las empresas. Setenta de cada 100 colones exonerados en bienes importados son aprovechados por las empresas. Es decir, la mayoría. Eso representó más de 66.000 millones de colones en exoneraciones a la importación en el 2017. ¿Cuáles fueron las importaciones más beneficiadas con las exenciones? Los insumos que se usan en la agroindustria y la importación de equipo médico.
Entonces sí hay exoneraciones importantes dadas por esas 193 leyes de importación a ciertos sectores, pero tendrían que ser 25 veces más grandes para cubrir nuestro déficit fiscal.
Ahora hablemos de que las exoneraciones representan un 5,57% del PIB. Casi la mitad de esa cifra (2,56%) corresponde a exoneraciones que disfrutamos los hogares en el país. Estos son impuestos que no pagamos por los productos de la canasta básica y que no pagaban los servicios públicos.
Vamos al detalle. Hacienda se refiere a “gasto tributario” cuando habla de la plata que deja de recibir por exoneraciones de impuestos. Así que hablemos con ese término: gasto tributario.
Cisneros se basa en datos del 2018. De ahí sale el dato de que el gasto tributario corresponde al 5,57% del PIB. Ya tenemos por descontado que casi la mitad del gasto tributario proviene de exoneraciones del antiguo impuesto de ventas a productos y servicios consumidos por los hogares. El Ministerio de Hacienda hace la estimación con base en encuestas del INEC. Ojo que la industria hotelera y los restaurantes, por ejemplo, también se benefician por comprar productos de la canasta básica, pero el cálculo de Hacienda no incluye empresas.
Eso nos deja con poco más de la mitad del monto de exoneraciones. La mayoría proviene del Impuesto sobre la Renta. Este gasto tributario representa el 2,44% del PIB. Más de la mitad de esta porción la disfrutan personas jurídicas (1,38% del PIB). La otra gran porción de exoneración en Renta viene de lo que Hacienda llama “Otras rentas cedulares”, con 1,06% del PIB.
Veamos primero las exoneraciones del pago de renta a personas jurídicas. ¿Cuáles están incluidas? El mayor gasto tributario se da en las exoneraciones a las zonas francas, que llega a 1,01% del PIB. Las asociaciones están en un lejano segundo lugar (0,11%), seguidas por las cooperativas (0,06%). Esas tres son las proporciones más importantes de gasto tributario para personas jurídicas.
¿Cuáles son las rentas cedulares? Buena parte de este rubro se le exime al impuesto sobre la renta a salarios, como el aguinaldo, el salario escolar y pensiones (0,37%). Otra porción se le exime los intereses a ciertos títulos valores del mercado financiero (0,36%).
Es posible que se pueda reducir el déficit fiscal si se redujeran algunas exoneraciones, pero es falso que todas las exoneraciones se otorgan a “grupos poderosos”.
El Programa Estado de la Nación (PEN) ha llamado la atención sobre el desorden que existe en el país en el otorgamiento y vigencia de exoneraciones en el país. Por ejemplo, el Ministerio de Hacienda no tiene un registro oficial de cada una de las exoneraciones fiscales vigentes.
Doble Check preguntó a Pilar Cisneros acerca de esta afirmación. Ella indicó que el dato procede de un artículo publicado por un economista y político en un medio nacional. Doble Check no encontró la referencia.
“Cuando usted debe comprimir el mensaje para que dure solo unos pocos minutos, es difícil o casi imposible incluir detalles que mejorarían mucho la precisión del mensaje general”, contestó, por correo electrónico.
Salarios públicos y privados
Afirmación: «Hoy los ingresos promedio del sector público son tres veces más altos que en el sector privado, una situación que –según la OCDE– hace de Costa Rica uno de los países con mayor desigualdad en el mundo».
El cálculo es engañoso. Es cierto que existe una diferencia, pero el dato que usa Cisneros para explicarla exagera las desigualdades. En realidad, la diferencia está exagerada en cinco veces.
Es correcto que existe una disparidad de tres veces entre el ingreso promedio de los trabajadores públicos y privados. Según los datos del segundo trimestre de la Encuesta Continua de Empleo del INEC, el ingreso mensual promedio para un trabajador público es de ₡1.067.085, mientras que para un trabajador del sector privado es de ₡348.260. Los dos datos deben tomarse con pinzas.
Como ya lo explicó Doble Check el año pasado, hay muchas diferencias entre el perfil de la mayoría de empleados públicos y privados que provocan que un promedio a rajatabla pueda ser sesgado. Esas diferencias ocurren en la jornada laboral, en el nivel educativo, en la informalidad, entre otras variables. Ellas terminan distorsionando los cálculos.
Por ejemplo, la mayoría de trabajadores en el sector público (63%) tiene un título universitario. En el sector privado eso solo ocurre para un 17% de los trabajadores. Eso tiene un efecto en sus salarios y genera que el salario promedio de un trabajador privado sea menor.
La distribución de jornadas también influye. Nueve de cada 10 trabajadores en el sector público reportan jornadas normales de 40 horas o más. En el sector privado esa cifra es más reducida: 74%. Esta diferencia provoca que el promedio salarial del sector privado sea menor, pues considera una buena proporción de los salarios de personas que trabajaron menos de 40 horas.
La informalidad es otro elemento que explica por qué la comparación a rajatabla con promedios no es precisa. Un primer cálculo que nos permitiría comparar las dos poblaciones con mayor precisión sería tomar el salario por hora de un trabajador con título universitario y empleo formal. En el sector público, ese salario por hora sería de ₡8.080, mientras que en el privado sería de ₡4.232. La diferencia se acortó.
Aún así, ese cálculo no resulta suficiente. Hay muchas otras diferencias que deben considerarse. El año pasado, mediante un método estadístico llamado regresión lineal, mostramos cómo la diferencia salarial entre los empleados públicos y privados no es de tres veces, como repite Pilar Cisneros. La diferencia es de un 32%, y se ha mantenido durante prácticamente la última década. Puede leer más detalles aquí.
Sí es cierto que la OCDE ha señalado que esta desigualdad, en contraste con otros países, el sector público contribuye a la desigualdad de ingresos. Según la OCDE “supone la mayor contribución a la desigualdad de ingresos”.
En una respuesta a Doble Check, Cisneros señaló que no encontró ninguna fuente que le permitiera hacer comparaciones equivalentes. Destacó que, de cualquier manera, la diferencia sigue existiendo.
«Lo que me queda clarísimo es que los salarios del sector público tienden a ser mucho mayores que los del sector privado, no necesariamente por los sueldos base en sí, sino por la enorme distorsión que causan los pluses y recontrapluses aplicados en la administración pública».
Cisneros aportó un dato de la Contraloría General de la República (CGR) que Doble Check ha publicado con anterioridad. Las memorias anuales de la Contraloría suelen incorporar un cálculo sobre cuántas veces se paga más en pluses que en salarios base.
Según el análisis de Presupuestos Públicos de la CGR del 2020, por cada 1.000 colones que se pagan en salarios base en el sector público, se pagan otros 1.080 en incentivos. Pero en instituciones descentralizadas como la Junta de Protección Social se pagan 2.160 en incentivos.
Esas afirmaciones son correctas: la principal fuente de desigualdad en salarios dentro del sector público son los distintos esquemas de pluses salariales.
¿Costa Rica no logra reducir su pobreza?
Afirmación: ¿Por qué, aunque invertimos un 2,8% del PIB para reducir la pobreza, no logramos reducirla?
Pilar Cisneros reitera una afirmación popular entre políticos, medios de comunicación y círculos académicos. Esta es engañosa si no la ubicamos en el tiempo. Contrario a lo dicho por Cisneros, Costa Rica sí ha visto reducciones en la pobreza y la pobreza extrema.
Nos basamos en el estudio La tendencia de largo plazo de la pobreza en Costa Rica: 1987-2017, de los economistas Andrés Fernández y Ronulfo Jimenez. Entre el 2006 y 2017 sí hubo una tendencia de reducción de la pobreza. La afirmación de Cisneros acerca de un estancamiento en la pobreza es cierta únicamente para algunos períodos: 1987-1992 y 1994-2006. También lo es para el 2010-2017.
Cisneros omitió señalar algún periodo en particular. ¿Por qué es necesario hacerlo?
Las mediciones históricas del INEC sobre pobreza no pueden cotejarse entre sí. El propio instituto ha advertido acerca de la no comparabilidad de esta medición para períodos largos.
El estudio de Academia de Centroamérica enlista una serie de inconvenientes al comparar todos los datos históricos oficiales del INEC. Durante las últimas décadas, las metodologías han cambiado profundamente: la canasta básica que se usa para definir la línea de pobreza y las estimaciones para saber cuántos ingresos subdeclaraban los hogares en las entrevistas cambiaron a través de varias metodologías. Además, en algunos años, el INEC descartó en sus mediciones a los hogares que no declaraban sus ingresos, algo que ya no ocurre.
Para poder tener una serie comparable, los economistas trabajaron con ocho tipos de metodologías que permitieran mostrar cómo han variado los niveles de pobreza en Costa Rica. En todos se observó una caída en la pobreza entre el 2006 y 2017, aunque sí hubo un estancamiento desde el 2010.
Pilar Cisneros nos dijo que sí estaba consciente sobre los cambios en la metodología. Dijo que para ella es suficiente usar como parámetro los últimos diez años en donde la variación ha sido nula –según sus palabras–. También mostró preocupación por el crecimiento de la pobreza por efecto del COVID-19.
El estudio de Fernández y Jiménez explora a mayor profundidad una de esas series por ser la que más se asemeja a las prácticas estadísticas del INEC de la actualidad. Con ella, concluye que en el 2017 Costa Rica tenía un nivel de pobreza 48% menor al que se tenía en 1987.
“Hoy el país es un 30% menos pobre que hace veintitrés años (1994). Pero sin lugar a dudas, este logro es de mayor importancia cuando se toma en cuenta que son los hogares en la peor condición de pobreza, la extrema, los que más se han reducido, ya que en el año 2017 representaban menos de la mitad de lo que fueron en el año 1987”, concluye el estudio.
Sistemas en Hacienda
Afirmación: El Ministerio de Hacienda tiene más de 50 sistemas de cómputo obsoletos y pocos auditores para controlar a los grandes evasores.
Cierto.
El 2 de junio de 2020 el Ministro de Hacienda Elián Villegas presentó a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley para financiar un préstamo que permitiría el desarrollo de la “Hacienda Digital para el Bicentenario” (expediente 22016).
En el texto el Ejecutivo reconoce que sus 59 sistemas “no están integrados, obsoletos y requieren un importante trabajo adicional para la consolidación de datos, complicando y entorpeciendo el intercambio de información entre las aplicaciones y dificultando la formación de una vista integrada de los datos de los contribuyentes e identificación de los riesgos”.
Según el proyecto de ley, los principales sistemas de información tienen una edad promedio de 19 años. Uno de los más importantes, el Sistema de la Administración Tributaria, tiene 26 años. Otros, como el Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera, implementado en el año 2003, con una edad de 17 años.
La Contraloría General de la República afirmó en septiembre del 2020 que el Ministerio de Hacienda dispone de 10 herramientas dispersas y de escaso uso. “Por ejemplo, las herramientas Matriz de Riesgo Tributario y TIMON no reportan consultas para el período que se tiene disponibilidad de datos, así como el Cubo de control extensivo el cual solo ha sido utilizado por un usuario”.
La alternativa, sugiere el gobierno, es el reemplazo de los sistemas actuales, para lo que sugiere la aprobación del proyecto de ley en el Congreso. Según la CGR, su tiempo estimado de implementación será de 5 o 6 años.
La deuda y el presupuesto
Afirmación: Casi la mitad del presupuesto es solo para pagar las deudas.
Cierto. El Servicio de la Deuda Pública corresponde a un 42,3% del presupuesto del Gobierno de la República en discusión para el 2021. En el 2020 representó un 38,2%.
Desempleo durante pandemia
Afirmación: El virus dejó a 1 de cada 4 costarricenses sin empleo.
Cierto. La tasa de desempleo en Costa Rica es de un 24% según la Encuesta Continua de Empleo del INEC para el II Trimestre de 2020. El dato es de un 23,2% para el último trimestre móvil disponible (de Julio a Agosto de 2020).
Arias Sánchez y el déficit del 2010
Afirmación: Óscar Arias logró un superávit fiscal en sus dos últimos años, pero como -según él- había que poner a Costa Rica a caminar de nuevo tras la crisis mundial del 2008, Arias disparó el gasto público y cerró el 2010 con el superávit más alto de América latina (5,5% del PIB) . La cantidad de empleos públicos subió un 20%.
Es cierto que el Gobierno Central de Costa Rica tuvo el déficit fiscal más alto de América Latina en el 2010, motivado por un incremento en el gasto público. Las estadísticas compiladas por la CEPAL de déficit fiscal pueden consultarse aquí.
El Informe del Estado de la Nación del 2011 indica que en el 2010 los gastos del Gobierno Central crecieron en un 26,8%. ¿Cuáles? Principalmente remuneraciones y pensiones. Al mismo tiempo, los ingresos solo crecieron en un 15,5%.
Según el informe, el rubro de remuneraciones y pensiones explica más de la mitad (53%) del aumento en los gastos corrientes del Gobierno Central en el 2009 y 2010. El informe llamó la atención sobre la gravedad de esos aumentos. Ellos constituían un crecimiento en el gasto inercial del sector público.
“En el caso de las remuneraciones el impulso provino de un aumento en la planilla y los salarios, cuyo principal factor explicativo es el reciente ciclo político-electoral. (…) Casi el 40% de los empleos que se crearon en esta categoría en el 2009 correspondió al sector público. El aumento que experimentó el empleo público en 2009 y 2010 se dio sobre todo en la educación. Le sigue el sector salud, donde la CCSS da cuenta del 81,5% de la expansión registrada”.
En sus informes, el PEN también señala la responsabilidad del Poder Legislativo en el otorgamiento de estos beneficios. Su Informe Estado de la Nación 2018 indica:
“Hasta abril de 2018 existían 1.339 exoneraciones vigentes, de las cuales un 46% se consideran indefinidas, porque en la norma respectiva no se especifica el impuesto afectado. Además, el 59% no tiene mecanismos de control y el 78% no tiene plazo de vigencia, lo cual infringe el Código de Procedimientos Parlamentarios”.