En resumen: La Unión Costarricense de Cámaras ofrece argumentos falsos para sostener su opinión de que el Acuerdo de Escazú amenaza la seguridad jurídica de las empresas.
El acuerdo no incluye ninguna medida proambiental concerniente a las empresas que no esté ya vigente en el marco legal costarricense. Así se desprende de una comparación entre los argumentos expresados por la UCCAEP con el texto del tratado y las leyes aprobadas y votos de la Sala Constitucional. La Unión de Cámaras no respondió oportunamente nuestras consultas tras la revisión.
El Acuerdo de Escazú es el primer tratado ambiental de América Latina y el Caribe, y entró en vigor el jueves 22 de abril. Costa Rica todavía no lo ratifica.
¿Qué es el Acuerdo de Escazú?
Es un tratado internacional que define protocolos comunes para la protección del ambiente, participación, información y acceso a la justicia. Su nombre completo es Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe. Fue impulsado por las Naciones Unidas a través de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
El acuerdo es el resultado de un proceso de negociación que arrancó en el 2012. El texto fue firmado por 24 países y ha sido ratificado por los congresos de 12.
¿Qué dijo UCCAEP?
La Unión de Cámaras ofreció una lista de seis razones por las cuales opina que el acuerdo amenazaría la seguridad jurídica de las empresas y no ayudaría a la reactivación económica. En resumen, los empresarios afirmaron que:
- El tratado “crea un mecanismo inadecuado de participación del público” que podría paralizar proyectos empresariales.
- Una empresa debería presentar pruebas de que no está causando daño ambiental ante una denuncia hipotética, lo cual violaría la presunción de inocencia.
- El Estado se compromete a darle “medidas cautelares” a un acusador que podría causar la paralización de actividad de una empresa.
- “Excede la base normativa y no incorpora innovación a lo ya establecido en Costa Rica”.
- No considera el derecho a la información confidencial.
- Otorga la definición de “autoridad competente” a organizaciones particulares.
Estos argumentos no se sostienen al comparar el texto del tratado con lo dispuesto en las leyes vigentes en Costa Rica. Doble Check basó su revisión en un análisis hecho por Mario Peña Chacón, coordinador de la Maestría de Derecho Ambiental de la Universidad de Costa Rica en noviembre pasado.
El comunicado de UCCAEP parece inferir que el tratado llegaría con varias imposiciones. Lo cierto es que el acuerdo recurre repetidamente a fórmulas para la acomodación de sus principios a las realidades legales de cada país. Frases como “según corresponda”, “de acuerdo con la legislación nacional” y “en la medida de los recursos disponibles” son comunes en la redacción.
Doble Check conversó el viernes 23 de abril con Álvaro Jenkins, presidente de UCCAEP, quien dirigió las consultas al director ejecutivo Fabio Masís. Masís dirigió hoy, lunes, nuestras consultas al departamento de prensa, que indicó que no podrían responder hasta la tarde del miércoles 28 de abril. Doble Check actualizará esta nota si las respuestas llegan para entonces.
Este es el chequeo de los seis argumentos de UCCAEP a la luz de la legislación vigente.
Participación pública
Las cámaras empresariales expresaron que el tratado “crea un mecanismo inadecuado de participación del público en los procesos de toma de decisiones, por lo que eso habilita un espacio para que el Estado tenga que actuar y las empresas que desarrollen cualquier tipo de proyecto se puedan ver paralizados, por acción de cualquier persona, especulación o imaginación que la actividad, proyecto, o acto pueda tener un impacto significativo sobre el ambiente”.
El comunicado es impreciso al afirmar que el tratado “crea un mecanismo”. Lo correcto sería afirmar que exhorta a los Estados a garantizar “mecanismos de participación del público”. El tratado sí enumera diversos principios de participación que los Estados deberían asegurar, nuevamente, “sobre la base de los marcos normativos interno e internacional”.
El ordenamiento costarricense tiene mecanismos de participación ya instalados en temas ambientales. Por ejemplo, hay participación de la sociedad civil en el Consejo Nacional de Áreas de Conservación.
El artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente, por ejemplo, ordena al Estado y a las municipalidades que fomenten la participación “activa y organizada de los habitantes (…) en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente”.
El siguiente artículo de esa ley sí define la creación de un mecanismo: los Consejos Regionales Ambientales. Estos órganos deben tener participación de la sociedad civil “para el análisis, la discusión, la denuncia y el control de las actividades, los programas y los proyectos en materia ambiental”. La ley rige en Costa Rica desde 1995.
Medidas cautelares
La UCCAEP dice que con el tratado “se compromete al Estado a darle al acusador medidas cautelares para detener cualquier supuesto daño, deteniendo la producción de una empresa o proyecto en construcción y afectando la inversión”.
La redacción del argumento parece indicar que una vez que se firme el tratado, el Estado está obligado a otorgar medidas cautelares en todos los casos de denuncia. En realidad, el tratado le da un amplio grado de discrecionalidad a los Estados para que apliquen las medidas “según sus circunstancias”.
El país ya tiene vigente una normativa para que los jueces analicen el otorgamiento de medidas cautelares en temas ambientales. La legislación nacional incluso excede lo dispuesto en el Acuerdo de Escazú.
¿Cuáles son estas normas? El artículo 41 de la Ley de Jurisdicción Constitucional; 19 y siguientes del Código Procesal Contencioso Administrativo; 282 y 283 del Código Procesal Agrario (no ha entrado en vigencia); 77 y siguientes del Código Procesal Civil; 67, 140, 263, 264 y 289 del Código Procesal Penal; 99 de la Ley Orgánica de Ambiente; y 9 del Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo.
El Acuerdo de Escazú únicamente promueve “la posibilidad de disponer medidas cautelares y provisionales para, entre otros fines, prevenir, hacer cesar, mitigar o recomponer daños al medio ambiente”.
Carga de la prueba
La UCCAEP dice que con el tratado, “si alguien es acusado de una falta ambiental debe probar que no está haciendo el daño. De esta manera, el acusador afirma una situación y la empresa tiene que demostrar que no está incurriendo en la falta o el daño ambiental, desestimando la presunción de inocencia garantizada por nuestra Constitución Política”.
UCCAEP se preocupa de una previsión que está vigente en Costa Rica desde 1998. La inversión en la carga de la prueba en temas de responsabilidad ambiental aparece en la Ley de Biodiversidad. Su artículo 109 indica:
“La carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitidas, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso o acceso a la biodiversidad o a quien se le acuse de haber ocasionado daño ambiental”.
Hay amplia jurisprudencia en donde los juzgados han recurrido a este artículo.
El Acuerdo de Escazú no trae nada nuevo al respecto. El tratado sostiene que el Estado contará con “medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental, cuando corresponda y sea aplicable, como la inversión de la carga de la prueba y la carga dinámica de la prueba”.
Es correcto que existe una presunción de inocencia en el marco legal costarricense, y que la carga de la prueba (el aporte de evidencias) habitualmente recae en quien acusa. Sin embargo, esto se aplica en materia penal, no ambiental, según explica Mario Peña.
Derecho a la información v. información confidencial
La UCCAEP denuncia: “El Acuerdo se basa en la protección del derecho a la información, sin considerar ni ponderar el derecho a la protección de la información confidencial, garantizado en nuestra Constitución”.
Esta lectura es incorrecta. El tratado considera expresamente que “el acceso a la información podrá denegarse de conformidad con la legislación nacional”.
El acuerdo de Escazú detalla una serie de excepciones para negar información ambiental, pero afirma claramente que estas se aplican únicamente cuando el Estado no tenga legislación al respecto. Este no es el caso de Costa Rica.
Costa Rica tiene amplia jurisprudencia según los fallos de la Sala Constitucional, así como el antecedente del caso Claude Reyes v. Chile, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el que se protege la información confidencial por encima del derecho al acceso a la información.
En corto, la protección a la información confidencial forma parte del marco jurídico costarricense y el Acuerdo de Escazú no lo modifica, por lo que la afirmación de UCCAEP es falsa.
Definición de la “autoridad competente”
La UCCAEP indica que el tratado “posee definiciones ambiguas como, por ejemplo, la definición de ‘autoridad competente’ a organizaciones privadas, usurpando potestades públicas por parte de organizaciones particulares”.
El texto tiende a confundir. Los empresarios omiten que esta definición de “autoridad competente” únicamente se expresa en dos artículos, y que atañe solo al acceso a la información ambiental.
En su artículo de definiciones el acuerdo expresa que “autoridad competente” es cualquier institución del Estado. Eso sí, agrega que también lo son “las organizaciones privadas, en la medida en que reciban fondos o beneficios públicos directa o indirectamente o que desempeñen funciones y servicios públicos, pero exclusivamente en lo referido a los fondos o beneficios públicos recibidos o a las funciones y servicios públicos desempeñados”.
Es decir, el tratado garantiza el derecho de solicitar información ambiental a entidades privadas que manejen información de interés público. Este tipo de solicitudes no son extrañas en Costa Rica. Varios fallos de la Sala Constitucional han garantizado el derecho de acceso a información pública que esté en poder de sujetos privados.
Peña, por ejemplo, cita la resolución 03767 – 2007: “Sostener que existe información de interés público en poder de un sujeto de Derecho privado no desnaturaliza el derecho contemplado en el ordinal 30 de la Constitución Política, por el contrario, lo fortalece en cuanto se le concede una eficacia expansiva y progresiva que irradia, incluso, el ámbito privado”.
Aumento de la base normativa
UCCAEP denuncia que el Acuerdo de Escazú: “Excede la base normativa y no incorpora innovación a lo ya establecido en Costa Rica para brindar participación a las personas, el acceso a la información pública y el acceso efectivo a la justicia en materia ambiental”.
La valoración de que el tratado “no incorpora innovación” es una opinión, por lo cual no es sujeta de chequeo. Ahora bien, ¿excede la base normativa para brindar participación a las personas?
En ningún caso se sobrepasa lo expresado en la legislación nacional en asuntos que atañan a las empresas. Aquí se repite la observación general: el tratado le otorga a los Estados un margen de discrecionalidad para aplicar gradualmente sus indicaciones.
Críticas por demora
La ratificación del proyecto en la Asamblea Legislativa ha sido ampliamente demorada. El tratado entró en vigor el jueves 22 de abril, sin la aprobación de Costa Rica, uno de los países que guió las negociaciones y que sirvió de sede para su firma.
La fracción del Partido Unidad Social Cristiana fue la primera que adelantó que votaría en contra del tratado. A ella se unió la fracción de Restauración Nacional y los independientes de Nueva República. Los diputados han repetido las líneas expresadas por el sector empresarial para justificar su oposición.
La ratificación del acuerdo ha levantado polémicas similares en órganos legislativos de países como Colombia y Perú. Chile ha sido duramente criticado porque descartó su ratificación, cuando fue el otro país que guió las negociaciones junto a Costa Rica.