Rodrigo Chaves omite cambios sustanciales en la ley para la marina de Limón

Chaves simplifica ley aprobada

En Limón, Rodrigo Chaves presentó la aprobación de un cambio a la ley orgánica de Japdeva como la corrección de un retraso innecesario.

El ministro de Hacienda y Presidencia se refirió a la aprobación de un proyecto de ley que permite que Japdeva desarrolle infraestructura por medio de alianzas estratégicas, el cual fue aprobado a finales de junio de forma unánime por 50 legisladores. El Gobierno ha impulsado la construcción de una marina y terminal de cruceros en terrenos de Japdeva por medio de una alianza estratégica.

“Tuvimos que legislar lo que ya estaba legislado, lo que ya era permitido por ley”, dijo Chaves en la sesión del Consejo de Gobierno celebrada en Limón el 31 de agosto.

El ministro también aludió al conflicto que mantiene con la Contraloría por la manera en que él ha querido desarrollar la marina. “Pero a alguien se le ocurrió decir que no. Al igual que Ciudad Gobierno, cuando Laura Fernández Delgado era ministra de Planificación, le llegaron con inspecciones sorpresivas, con intimidación, a decirle: ‘Pare todo esto de la marina de Limón. Déjeme ver los archivos. Si usted mueve un dedo, va para la cárcel’”, dijo Chaves.

El jerarca atribuyó la demora a la oposición política. “La vez pasada, en las legislaturas pasadas, limonenses, había ocho diputados de la continuidad y, sin embargo, los hoy casados políticamente —el matrimonio igualitario, diríamos— del Partido Liberación Nacional y del Frente Amplio, en aquel entonces no les dio la gana votar, en esencia, la misma ley”, aseguró el ministro.

La Contraloría negó haber frenado la obra. En abril de 2024, dicha institución aclaró que no había emitido ningún criterio ni realizado una fiscalización sobre la marina: sus observaciones se referían al reglamento de alianzas estratégicas de Japdeva, no a ese proyecto.

Reglas para construir cambiaron la ley sustancialmente

La posibilidad de que Japdeva construya la marina mediante una alianza estratégica estaba en la propuesta de ley inicial y se mantuvo en la reforma finalmente aprobada. Sin embargo, hubo muchas adiciones que los primeros textos no contemplaban: un conjunto de condiciones para escoger al socio, proteger los bienes públicos y vigilar el contrato. 

La historia de esos cambios es la parte que desaparece cuando Chaves dice que los diputados aprobaron “en esencia la misma ley”.

Ante los fracasos de distintas versiones de la llamada Ley Jaguar, el expediente que terminó aprobándose fue una iniciativa de ley de la diputada socialcristiana, María Marta Carballo, que únicamente contenía la reforma a la ley orgánica de Japdeva. Este proyecto había recibido una dispensa de trámites en agosto de 2024. Pero la primera versión actualizada que registra el historial consultado corresponde a mayo de 2026, cuando la nueva Asamblea comenzó a modificar las reglas para establecer la alianza estratégica.

El 12 de mayo de este año, los diputados mantuvieron la posibilidad de contratar obras mediante alianzas exceptuadas de los procedimientos ordinarios. A cambio, pusieron condiciones: 1) los beneficios para Limón deben acreditarse con estudios técnicos y de factibilidad, 2) las instalaciones construidas en los muelles deben permanecer en el dominio público, 3) la selección del aliado debe considerar su experiencia, su capacidad financiera y los riesgos del proyecto. 

También, se incorporaron principios de transparencia y competencia, además de mecanismos de fiscalización.

No todo era nuevo frente a la iniciativa Jaguar: el máximo de 50 años de las alianzas y la exclusión del patrimonio natural del Estado ya figuraban en la propuesta original del Ejecutivo. Sin embargo, el conjunto de condiciones para entablar las alianzas sí había cambiado.

La Contraloría reconoció esas diferencias cuando examinó esa versión intermedia del proyecto. El texto “difiere sustancialmente de las propuestas tramitadas en el pasado”, indicó la institución en un oficio conjunto del 26 de mayo que reúne un criterio técnico sobre el proyecto de ley. 

Aquello no fue un aval sin reservas: la Contraloría seguía cuestionando que un esquema cercano a una asociación público-privada se acogiera a la excepción de las alianzas estratégicas. Además, la institución señaló que escoger al socio requería un concurso con competencia objetiva y el uso del Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP); que omitir los recursos en la ley no eliminaba sus controles; y que supervisar proyectos de esa magnitud requería financiamiento.

Más cambios por el criterio de la CGR

El texto volvió a cambiar después del criterio del ente contralor. Cuando obtuvo la aprobación definitiva el 25 de junio, el proyecto establecía expresamente la fiscalización posterior de la Contraloría y el refrendo de los contratos en los casos previstos por sus normas. La incorporación de esas disposiciones atendió parcialmente las observaciones que la institución había formulado sobre los controles aplicables a las alianzas.

Además, el socio tendría que pagar al menos 1,5% de los ingresos brutos para financiar la supervisión de la alianza. Los 50 años se mantienen como el techo para la vigencia de la alianza, pero la duración de cada alianza debe justificarse mediante estudios técnicos y económicos.

También, se cambió quién escribiría las reglas: la elaboración del reglamento para las alianzas pasó del Consejo de Administración de Japdeva al Poder Ejecutivo. 
Adicionalmente, se añadió una facultad específica para otorgar concesiones de marina, con condiciones sobre el uso de los bienes y viabilidad técnica favorable de la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT).

Contraloría reconoce cambios sustantivos, pero mantiene sus dudas 

Consultada por Doble Check, la Contraloría señaló que la ley aprobada “no es el mismo diseño normativo” que la reforma que la administración Chaves Robles pretendía, debido a las reglas que fueron incorporadas por la Asamblea Legislativa.

Sin embargo, también advirtió que el Congreso no resolvió su objeción de fondo. La Asamblea cambió las reglas, pero conservó la etiqueta: llamó “alianza estratégica” a un modelo que, según la Contraloría, se parece más a una asociación público-privada y lo mantuvo bajo una excepción a los procedimientos ordinarios de contratación.

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Esa objeción está relacionada con lo resuelto por la Sala Constitucional en octubre de 2024. Al examinar la segunda Ley Jaguar, la Sala declaró inconstitucional su artículo sobre Japdeva porque ampliaba la finalidad de las alianzas estratégicas y permitía desarrollar infraestructura (obra pública) mediante una figura exceptuada de los procedimientos de contratación.
Según la CGR, pese a dicho antecedente, “se descartó la sugerencia [...] de que se regulara como una Asociación Público Privada”.

La CGR también señaló a Doble Check que “se mantienen las dudas con respecto al procedimiento de selección del aliado”. Aunque la ley añadió principios y requisitos generales, el procedimiento concreto quedó pendiente en un reglamento del Poder Ejecutivo. Para la institución, la escogencia deberá realizarse mediante “un verdadero procedimiento concursal”, con “concurrencia efectiva, publicidad, imparcialidad, elección objetiva y control”, además de utilizar el SICOP.

Según la Contraloría, la ley dejó otros cabos sueltos: quién asume los riesgos, quién audita el negocio, cómo se garantiza su sostenibilidad financiera, cuándo se imponen sanciones y qué ocurre con los bienes si el contrato termina antes de tiempo. La Contraloría había pedido reglas para responder esas preguntas. Su ausencia, advirtió, mantiene “la inseguridad jurídica que causa la incertidumbre de la figura contractual”.

Estas advertencias de la institución no equivalen a una declaratoria de inconstitucionalidad de la nueva ley. La Sala Constitucional examinó la segunda Ley Jaguar y la Contraloría aclaró que no emitió un nuevo criterio formal después de sus oficios del 26 de mayo sobre el texto intermedio. 

Así, la respuesta de la CGR permite una conclusión más acotada: la versión que se aprobó varió sustancialmente de la propuesta del Gobierno, pero conservó la figura contractual que originó la controversia. 

Larga ruta de una ley “minijaguar”

Antes de contar con una ley, el proyecto de la marina de Limón tenía un problema original: Japdeva quería desarrollarla mediante una “alianza estratégica”, aunque los estudios disponibles para la obra contemplaban una concesión de obra pública. Esa diferencia resultó muy relevante, porque una concesión exigía un concurso reglado, mientras que las alianzas estratégicas no deben cumplir con los procedimientos ordinarios de contratación.

El primer intento no pasó por la Asamblea. En abril de 2023, Japdeva aprobó un reglamento que extendía las alianzas a proyectos de infraestructura y dejaba al Consejo de Administración la selección de los socios. La Contraloría advirtió que un reglamento no podía ampliar así la ley. Tampoco podía convertir esa figura en una forma de evadir los procedimientos de contratación.

Si el Gobierno quería desarrollar infraestructura mediante esa excepción, debía reformar la ley. Esa no era, sin embargo, la única figura disponible: también podía recurrir a una concesión o a una asociación público-privada, sujetas a procedimientos competitivos. El primer intento no provino formalmente del Ejecutivo. El 16 de abril de 2024, luego de que Rodrigo Chaves acusara a la Contraloría de frenar la marina durante un acto en Limón, la diputada socialcristiana, María Marta Carballo, presentó el expediente 24.259 para autorizar expresamente las alianzas en proyectos de infraestructura.

El Ejecutivo incorporó una reforma semejante en la primera Ley Jaguar, que se presentó el 5 de junio de ese mismo año. La Sala Constitucional encontró vicios en el proyecto y el Gobierno lo retiró. El 30 de julio, la administración Chaves Robles presentó la Ley Jaguar 2.0, que conservó la posibilidad de construir infraestructura mediante alianzas estratégicas. La Sala también encontró inconstitucional el artículo de esa iniciativa que reformaba la Ley Orgánica de Japdeva.

El texto de Carballo y el apartado de la segunda Ley Jaguar sobre Japdeva compartían el cambio central y también dejaban al Consejo de Administración la reglamentación para seleccionar a los socios. Las iniciativas también tenían diferencias: Carballo invocaba expresamente la excepción a los procedimientos ordinarios de contratación y conservaba la prohibición de prácticas monopolísticas, mientras el proyecto de Ley Jaguar fijaba un plazo máximo de 50 años y excluía el patrimonio natural del Estado.

Mientras que las iniciativas Jaguar quedaron varadas, el expediente de Carballo siguió. En 2026, la Asamblea retomó esa iniciativa. Durante la negociación se añadieron los cambios que fueron citados anteriormente. Sin embargo, a diferencia de los textos de Ley Jaguar, esta ley aprobada no fue sometida a consulta de la Sala Constitucional.